España, entre los países europeos que lideran la transición a la Economía Circular

La Fundación Cotec aborda de forma periódica desde 2016 la elaboración de un informe bienal sobre la situación y evolución de la economía circular en España. El objetivo de estos informes es disponer de un análisis que sirva de base para avanzar en las iniciativas y políticas de impulso para la transición hacia un nuevo modelo circular de producción y consumo. En el cuarto informe, “Situación y evolución de la economía circular en España”, se ofrece una visión global y detallada de los procesos de cambio para la transición hacia la economía circular, actualizando gran parte de los puntos analizados en los informes anteriores e incorporando las novedades más significativas, tanto desde los puntos de vista estratégico y normativo como metodológico. Los avances de circularidad en la UE son modestos, a pesar de los importantes esfuerzos adicionales realizados con nuevas medidas más ambiciosas. España se encuentra en el grupo de países europeos que están liderando la transición a la Economía Circular.

Nuevamente, en el informe de 2023 se analizan las estrategias y políticas que se están desarrollando a nivel de la UE y su grado de incidencia en España. En estos dos últimos años, se han producido avances notables en las políticas europeas que afectan tanto al desempeño de las iniciativas nacionales, regionales y locales, como a las empresas, sectores y consumidores, que permiten transitar mejor hacia el modelo de economía circular en España.
Asimismo, se actualiza y revisa la situación en España sobre la base del sistema de indicadores disponibles y establecidos en el marco de seguimiento de la UE, de acuerdo con la metodología de análisis del flujo de materiales e indicadores específicos de economía circular relacionados con el ciclo de vida. Igualmente, se realiza un análisis de programas estratégicos y planes de Economía Circular implementados por las Administraciones Públicas, señalando los avances más representativos en los últimos años.
Como principal novedad, en ese cuarto informe se presenta un capítulo sobre el desarrollo de la economía circular a nivel urbano, que se ha realizado a partir de la identificación una serie de ciudades que han avanzado notablemente en la implantación de políticas de Economía Circular.

Resumen ejecutivo
Los avances de circularidad en la UE son modestos, a pesar de los importantes esfuerzos adicionales realizados con nuevas medidas más ambiciosas incluidas en el nuevo Plan de Acción de Economía Circular de 2020 y su desarrollo posterior.
A partir del primer Plan de Acción de Economía Circular de la UE de 2015, se ha producido un notable aumento en las actividades en este ámbito por parte de los Estados miembros, aunque a distintas velocidades y con diferentes intensidades. En general, el ritmo de progreso europeo hacia la transición circular es lento, aun considerando los mayores esfuerzos realizados en legislación, financiación, investigación y evaluación, que se han reforzado ampliamente desde 2020.
Los resultados obtenidos hasta el momento no apuntan buenas señales para cumplir los objetivos establecidos actualmente y a más largo plazo. De hecho, el indicador básico de referencia que mide la proporción de material reciclado y realimentado a la economía, tal como es la tasa de circularidad, apenas ha aumentado ligeramente en el conjunto de la UE desde 2015. Ello hace que el objetivo europeo de duplicar esta tasa para 2030, tal como se propuso en el nuevo Plan de Acción de Economía Circular de 2020, encuadrado en el Pacto Verde Europeo, sea difícilmente alcanzable. Además, los objetivos de Economía Circular son cada vez más exigentes y se han reforzado con el paquete de medidas de 2022, centrado en “hacer que los productos sostenibles sean la norma en la UE”. En esta línea, también se han promovido importantes iniciativas sectoriales en el sector textil, plástico y de la construcción, así como en el sector de consumo.
En general, todos los países europeos comparten una serie de desafíos y barreras técnicas, legales, de mercado, institucionales y de gobernanza que frenan los procesos de cambio de los modelos lineales vigentes. Sin embargo, existen importantes mecanismos facilitadores de la transición, entre los que destacan especialmente los extraordinarios recursos financieros para la implantación de modelos circulares, que están mayoritariamente canalizados a través de los propios planes nacionales de recuperación y resiliencia sobre la base de los fondos de Next Generation EU. En el caso de España, con el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), se está haciendo una importante asignación muy eficaz de recursos para inversiones y reformas en favor de la circularidad, apoyando complementariamente políticas industriales y de desarrollo digital. En particular, el Proyecto Estratégico para la Recuperación y Transformación Económica en Economía Circular (PERTE en Economía Circular) es una importante palanca motriz para impulsar los procesos circulares que, asimismo, permite asegurar una mayor autonomía estratégica de España.
La situación de España en el proceso de transición circular ha mejorado sensiblemente a partir de la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de Economía Circular de 2020. De acuerdo con algunos análisis a nivel de la UE, España se encuentra en el grupo de países europeos que están liderando la transición a la Economía Circular, junto con Alemania, Dinamarca, Finlandia, Francia y Países Bajos. Sin embargo, a la luz de los indicadores disponibles, sigue presentando disparidades entre la dimensión macro, es decir, a nivel de los flujos de los recursos, respecto a la situación representada por los indicadores vinculados al ciclo de vida de los materiales.
A nivel macroeconómico, de acuerdo con el indicador básico de economía circular que se centra en la productividad de los recursos (cociente entre el producto interior bruto, PIB, y el consumo nacional de materiales, CNM), la situación española sigue siendo favorable, incluso en comparación con los países europeos de vanguardia. Sin embargo, debido al aumento sostenido del CNM desde 2015, con la excepción del periodo de pandemia, en España se apunta una tendencia menos favorable de cara a alcanzar el desacoplamiento del crecimiento económico respecto del uso de recursos materiales (entendido como un elemento central de una estrategia de circularidad).

La problemática de los residuos
En cuanto a los indicadores que se centran en la capacidad de las economías para la prevención y la recuperación de los materiales e introducirlos nuevamente en el proceso productivo, especialmente en el área de los residuos y el reciclado, la situación actual y las previsiones a corto plazo son más pesimistas. Las tasas de reciclaje de residuos municipales, que deberían haber alcanzado el 50% en 2020 para cumplir los objetivos europeos, siguen estando muy por debajo de esta meta, el 37%, y son también muy inferiores a las tasas logradas por los países europeos situados en la vanguardia circular, lo cual presenta un panorama complicado para conseguir los nuevos objetivos de reciclado para 2025 y de residuos depositados en vertedero para 2035.
Los residuos siguen siendo un aspecto central en el desarrollo de la Economía Circular en el ámbito europeo, pero particularmente en España. A pesar de la concentración de decisiones y esfuerzos legislativos, planificadores y financieros en materia de residuos, persisten las dificultades para encontrar soluciones alineadas con una circularidad sostenible. En este sentido, merece destacar una serie de riesgos de incumplimiento de los objetivos comunitarios establecidos, a tenor de los análisis realizados sobre las políticas vigentes y previstas en el ámbito de la gestión de residuos.
En los informes de alerta temprana de 2023, la Comisión Europea señala que la mayoría de los Estados miembros corren el riesgo de no alcanzar algunos de los objetivos de reciclado de residuos municipales y de residuos de envases para 2025, así como el objetivo de depósito en vertederos para 2035. Solo nueve Estados miembros (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y República Checa) están en vías de alcanzar los principales objetivos de reciclado de residuos municipales y residuos de envases para 2025. En cambio, 18 países de la UE corren el riesgo de no alcanzar uno o más objetivos. España, entre ellos, es difícil que logre el objetivo para 2025 en la preparación de un 55% de residuos municipales para la reutilización y el reciclado. También parece en riesgo de cumplimiento el objetivo para 2035, consistente en depositar solo el 10% de los residuos municipales en vertederos, cuando actualmente todavía se supera ampliamente el vertido en más del 50%. Sin embargo, el objetivo de reciclado actual de residuos de envases en España ya supera el objetivo del 65% fijado para 2025, aunque los nuevos métodos de cálculo pueden reducir los valores presentados. Mientras tanto, aún se mantienen bajas las tasas de reciclado de papel y cartón, aluminio y plástico.
Así, una tendencia común a nivel europeo es que, mientras la problemática de los residuos centra la atención en los procesos de toma de decisiones de Economía Circular, se comprueba una menor dedicación al ámbito de la ecoinnovación, ecodiseño y diseño para reparabilidad. En este sentido, un informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo de 2023 ha puesto de manifiesto que los Estados miembros en la primera fase de transición circular han invertido principalmente en la gestión de residuos, en detrimento del diseño circular o los procesos de producción sostenibles, a pesar de que el diseño de un producto determina alrededor del 80% de su impacto ambiental. No obstante, en una segunda fase, parece haber un cambio de tendencia, en cuanto que se está poniendo más énfasis en los aspectos sobre innovación de la economía circular en la programación del periodo 2021-2027, con el fin de dirigir la financiación de manera eficaz a inversiones centradas en el diseño circular de productos y procesos de producción.
El marco comunitario de la economía circular está cambiando el paso, desde una política fundamentalmente centrada en la gestión del residuo, a un nuevo enfoque de gestión de recursos focalizado en la prevención y el ecodiseño de productos. Muestra de este cambio paradigmático son las propuestas de reglamentos de diseño de productos sostenibles en el mercado de la UE y de productos de la construcción. La UE también pone el acento en los consumidores, con su propuesta de directivas sobre empoderamiento y formación de los consumidores. Pretende combatir la extendida práctica del greenwashing o “blanqueo ecológico”, garantizar la información a los consumidores sobre durabilidad y reparabilidad de los productos, o prohibir prácticas comerciales que trasladan información incompleta, vaga o no fiable a los consumidores.
La propuesta de directiva sobre las “reclamaciones medioambientales” prevé igualmente medidas dirigidas a que los consumidores reciban información fiable, comparable y verificable. Con estas iniciativas, se pretende implicar a los consumidores en la transición hacia una producción ecológica, proporcionándoles instrumentos prácticos para fomentar la venta de productos verdes o con verdaderas virtualidades de protección ambiental.

Importantes avances normativos en España
La adaptación al desarrollo legislativo y el cambio de enfoque que promueve la UE en materia de Economía Circular han supuesto importantes avances normativos en España, que han sido especialmente relevantes en los tres últimos años. A la Estrategia Española de Economía Circular de 2020 y su desarrollo mediante el I Plan de Acción en Economía Circular (PAEC 2021- 2023), conjuntamente con la Hoja de Ruta para las Materias Primas Minerales, se han sumado las nuevas normativas sobre Residuos y Suelos Contaminados en la Economía Circular de 2020 (LRSCEC), así como la referida a los Envases y Residuos de Envases, que han ido promoviendo interesantes iniciativas regionales y locales para incorporar los principios de circularidad. Precisamente en el presente informe se hace un análisis en profundidad de los avances normativos más relevantes en materia de Economía Circular, dada su trascendencia para avanzar en la transición circular en España.
La LRSCEC representa un cambio de paradigma en la normativa de residuos, aunque su efecto transformador va a depender de un adecuado desarrollo y aplicación, lo cual está condicionado por las estructuras administrativas, particularmente en el ámbito local, y por una voluntad política desigual en los diferentes niveles territoriales.
La norma realiza un buen diagnóstico de los problemas de la gestión de residuos en España y define un tratamiento adecuado, basado fundamentalmente en instrumentos económicos (tasa municipal, impuesto de vertido e incineración, responsabilidad ampliada del productor), que son sin duda los elementos novedosos con potencial transformador de esta norma, orientados a cambiar el comportamiento de los sujetos corresponsables de la generación y gestión de residuos (ciudadanos, entidades públicas, productores). La ley obliga al establecimiento de nuevas recogidas separadas para determinadas fracciones de residuos, que se suman a las ya existentes, en plazos determinados. La ley establece que, entre los modelos de recogida que establezcan las entidades locales, “deberán priorizarse los modelos de recogida más eficientes, como el puerta a puerta o el uso de contenedores cerrados o inteligentes que garanticen ratios de recogida similares”.
Las autoridades competentes tendrán que promover un reciclaje de alta calidad, para lo que deberán controlar el porcentaje de impropios mediante, fundamentalmente, la realización sistemática de caracterizaciones. Las entidades locales deben adaptar los contratos públicos, con la finalidad de dar cumplimiento a las nuevas obligaciones de recogida y tratamiento establecidas en la ley. Asimismo, deberán dar preferencia a la contratación reservada de las “obligaciones de recogida, transporte y tratamiento de residuos textiles y de muebles y enseres”, aspecto con un elevado potencial no solo en términos de reutilización de materiales, sino también para la consecución de objetivos sociales.
La nueva ley extiende el ámbito material de la responsabilidad de los productores de productos a los nuevos flujos de residuos, como los plásticos de un solo uso, las artes de pesca, los residuos textiles, los residuos de muebles y enseres y los plásticos agrarios. Además, los productores de productos tendrán que asumir los costes de los residuos municipales referidos a los costes de la fracción resto o los residuos de la limpieza de vías públicas, zonas verdes, áreas recreativas y playas, o la basura dispersa, incluida la limpieza en las infraestructuras de saneamiento y depuración.
Los marcos estratégicos y las medidas normativas en todos los niveles administrativos refuerzan la capacidad española para cumplir sus compromisos estratégicos de circularidad tanto a corto plazo como en el horizonte de 2030, que están centrados en reducir un 30% el consumo nacional de materiales y recortar un 15% la generación de residuos respecto a 2010. No obstante, España debe afrontar con decisión una serie de dificultades en determinados ámbitos que son claves para la Economía Circular, como es el sector de los residuos. En este sentido, es determinante redoblar los esfuerzos en la preparación para la reutilización de residuos municipales, perfeccionar los sistemas de reutilización de envases e incentivar el desarrollo de infraestructuras para el tratamiento de residuos, además de combinar una serie de medidas de regulación y mecanismos económicos como, por ejemplo, las restricciones al depósito en vertederos con instrumentos fiscales bien diseñados. Pero, además, para avanzar en la transición hacia una economía circular hay que ir adoptando progresivamente cambios estructurales en la interconexión recursos-residuos, de tal manera que se puedan facilitar simultáneamente otros grandes objetivos en relación a la neutralidad climática, la seguridad del suministro de energía, materiales y materias primas fundamentales; en definitiva, favorecer una mayor coherencia general de estrategias y políticas adoptando el “enfoque de nexos”.
El desarrollo de la economía circular implica un cambio sistémico que afecta a la mayoría de los sectores de producción y consumo, así como a sus relaciones con el medio ambiente. Por ello, es esencial considerar las vinculaciones de la Economía Circular con otras políticas estratégicas que permiten modificar simultáneamente comportamientos de consumo y producción y, de esta forma, consolidar el beneficio de los nuevos modelos circulares aportando mayores sinergias entre las políticas ambientales y económicas.